美国证券交易委员会主席关于加密资产的演讲

各位下午好。很高兴能在这个重要时刻与大家见面,分享一些对美国在加密资产市场领导地位的思考。

今天我想宣布启动"加密计划",这是一项覆盖整个证交会的倡议,旨在推动美国金融市场全面上链。这项计划将成为我们在协助将美国打造为"全球加密之都"这一历史性努力中的指引。

让我们先回顾一下资本市场发展史上的几个转折点,因为它们与我们当前所处的节点颇为相似。

创新一直推动着我们资本市场的发展。1792年,二十多位股票经纪人在一棵梧桐树下签署协议,创立了纽约证交所的前身。那份简短的协议开启了一个优雅的体系,几个世纪以来主导着资本流动。

市场之所以充满活力,正是因为有人的参与。市场引导人类的创造力投向社会最棘手的问题,并回报那些提供最佳解决方案的人。这正是亚当·斯密所说的"看不见的手"的运作机制。

证交会的职责就是保护这样一个市场:让人类的创造力能造福社会。在其历史进程中,证交会既曾促进过创新,也遗憾地扼杀过创新。幸运的是,前进的力量终将胜出。当我们以审慎而非恐惧的态度迎接创新,美国的领导地位也总是更上一层楼。

20世纪60年代,华尔街正处于牛市,但幕后的市场运作却频频吃紧。大多数清算和结算事务仍需依赖昂贵又繁琐的流程。纸质股票证书堆积如山,必须由职员用推车运送。这种纸质化的体系显然难以承载急剧增长的交易量。证券遗失、遭窃的情况频发;交易失败大幅上升;一些资本较弱的券商甚至因交易中断而面临破产。

值得肯定的是,证交会当时积极应对,推动市场参与方建立了今天我们所熟知的美国存管信托与清算公司,彻底改变了证券的持有与交易方式。此后,证券所有权开始以电子账本记账的方式完成,为今天的清算与结算系统奠定了基础。

到了1990年代后期,电子交易系统风靡,动摇了传统市场结构的许多假设。1999年推出的《另类交易系统条例》,允许这些系统以券商的身份进行监管,而非传统交易所。

这将我们带到今天 - 一个需要美国雄心壮志的时刻,一个可以释放这种雄心的项目。

我们的监管框架不应被固定在模拟时代,拒绝探索新前沿。未来正在加速到来,世界也不会等待我们。美国不能只是赶上数字资产革命的脚步,我们必须引领它。

在我领导下,证交会不会袖手旁观,看着创新在海外蓬勃发展,而我们自己的资本市场却停滞不前。我们必须从整体上考虑,将市场从链下迁移至链上的潜在益处与风险。

我们正站在资本市场历史的新门槛上。"加密计划"旨在现代化证券法规,使美国的金融市场能够全面迁移至链上。

近期签署的《GENIUS法案》为稳定币设立了全球支付领域的黄金监管标准。我赞赏国会在这一进程中展现出的跨党派支持,并期待进一步完善相关法律,为我们的市场建立起抵御监管滥权的制度结构,巩固美国在全球加密产业中的主导地位。

总统数字资产市场工作组发布的《PWG报告》为证交会及其他联邦机构提供了明确建议,旨在建立一套框架以维持美国在加密资产市场中的领导地位。这份报告是一份蓝图,意在确保美国在区块链与加密技术领域处于领先地位。

因此,我启动了加密计划,并指示证交会的政策部门与加密工作小组密切合作,迅速制定实施《PWG报告》建议的方案。加密计划将确保美国继续成为世界上最适合创业、开发前沿科技、参与资本市场的国家。我们将把曾因上届政府的"以执法代替监管"政策而逃离美国的加密企业重新带回国内。无论是老牌企业还是新入场者,证交会都欢迎那些渴望创新的市场参与者。

加密计划将涵盖证交会内部的一系列举措。

首先,我们将致力于让加密资产的发行重回美国。那些复杂的离岸公司结构、伪去中心化的表演,以及关于加密资产是否属于证券的混乱,将成为过去。

我的首要任务之一是在美国尽快建立起一个适用于加密资产发行的监管框架。资本形成是证交会使命的核心之一,但长久以来,证交会忽视了市场对选择的需求,并对基于加密的融资模式形成了打压。这导致加密市场逐渐远离资产发行,美国投资者被剥夺了通过这一技术参与到有生产性的经济活动中的机会。证交会长期以来对加密资产采取回避态度,"先开枪后提问"的方式,应该成为历史。

尽管证交会过去的立场是将多数加密资产视为证券,但实际上,大多数加密资产并非证券。然而,由于"Howey测试"的适用范围含糊,一些创新者为了保险起见,将所有加密资产都当作证券处理。美国的创业者正在利用区块链技术,推动各类传统系统与工具的现代化。

这些创业者需要、也应当拥有一套清晰的判断标准,帮助他们判定其业务是否受证券法约束。我已指示委员会工作人员制定明确的指南,便于市场参与者判断一项加密资产是否属于证券或是否构成投资合约。我们的目标,是帮助他们根据这些明确标准,将加密资产归类,比如数字藏品、数字商品或稳定币,并评估其交易的经济实质。通过这些分类,市场参与者可以判断发行方是否存在持续承诺或义务,进而判断该资产是否构成投资合约。

此外,被认定为证券不应成为发展的原罪。我们需要一个适应加密证券的监管框架,使这些产品能在美国市场内蓬勃发展。许多发行方会倾向于利用证券法所提供的产品设计灵活性,投资者也将从分红、投票权等证券属性中受益。项目方不应被迫在非理想阶段就设立DAO、创建离岸基金会,或早早去中心化。我对加密证券在商业中的新应用感到振奋,例如通过代币化股票参与区块链共识机制等。

因此,对于那些确实属于证券法范畴的加密资产交易,我已要求工作人员提出专门的披露规定、豁免条款和"安全港"制度,包括针对所谓的"首次代币发行"、"空投"和网络奖励计划等。我们的目标,是让发行方不再因法律风险而排除美国用户,而是选择将美国用户纳入发行计划,以享受法律确定性和友好的监管环境。我相信,只要我们坚持这一方向,就有可能迎来一场创新的寒武纪大爆发。

此外,许多公司希望将普通股、债券、合伙权益等证券进行"代币化",或者代币化他方发行的证券。由于美国监管障碍,这类创新大多发生在海外。同时,我们政策部门也接到很多申请 - 从华尔街耳熟能详的公司,到硅谷的独角兽企业 - 它们都希望获得批准在美国境内分发证券代币。我已要求委员会与这些公司合作,在合适情形下提供监管豁免,确保美国不被甩在加密创新的身后。

第二,若要实现总统的目标,证交会必须确保市场参与者在选择托管和交易平台时拥有最大限度的自由。正如我曾指出,拥有和自主管理私有财产的权利是美国核心价值之一。我坚信,个人有权使用自托管钱包来持有其加密资产,并参与链上活动,如质押等。然而,部分投资者仍会选择将资产托付给经证交会注册的中介机构,如券商或投资顾问,而这些机构在提供托管服务时需承担额外监管要求。

在我的任期内,落实《PWG报告》关于"现代化证交会对注册中介机构托管义务"的建议将是一项优先事项。前一届政府推行的"特殊目的券商框架"、SAB 121文件,以及"切断渠道行动2.0",导致如今市场上几乎没有合规的加密资产托管服务提供者。现有托管规定并未考虑加密资产特性。我已指示工作人员研究如何对现行制度进行适配,包括必要时提供豁免或修改规则,以促进加密资产托管服务的发展。

《PWG报告》同时建议,应允许市场参与者在最有效的许可结构下开展多线业务。我们不能强迫他们被嵌入一个不合时宜的"普罗克拉斯提斯之床"式监管体系。我支持允许他们在保障投资者利益的前提下,自由选择最适合其业务的监管路径。

第三,我担任主席的另一项重要目标,是允许市场参与者在"超级应用"框架下进行创新。很多人问我:"什么是超级应用?"很简单:证券中介机构应能在一个平台、一张牌照下,提供多样化的产品与服务。一家拥有替代交易系统的券商,应能同时提供非证券类加密资产交易、证券类加密资产交易、传统证券服务,以及质押、借贷等服务,而无需申请超过五十个州的牌照,或多张联邦级执照。

目前联邦证券法并不禁止注册交易平台上线非证券资产。我已指示委员会员工制定进一步的指导和方案,推动这类"超级应用"落地。也许最终我们会把它命名为"Reg Super-App"。

根据《PWG报告》建议,证交会应与其他监管机构协作,为注册中介建立最简洁高效的许可制度,避免让它们同时受多重监管。这种模式在银行业已被广泛采纳,例如银行普遍无需额外注册为券商或清算机构。监管机构应尽可能以最低必要剂量提供监管,保护投资者同时激励企业成长。我们不应用过度、家长式的监管把企业逼到海外,也不能让监管负担偏袒资源丰富的大公司,从而扼杀中小企业的竞争力。

根据《PWG报告》的具体建议,我已指示委员会制定一套框架,使非证券类加密资产与证券类加密资产可以在同一证交会监管平台上并行交易。此外,我已要求评估如何运用委员会的权力,允许某些加密资产在非证交会注册交易平台上线。这样不仅能让州许可平台提供更多资产,也将为CFTC监管的平台提供保证金功能,尽管国会尚未给予其额外权限,这将释放出更大的流动性。

第四,我已指示委员会工作人员更新那些陈旧的监管规则,以释放链上软件系统在美国证券市场中的潜力。链上软件形式多样 - 其中一些系统是真正去中心化的,不依赖任何中介运营;另一些则由特定运营方维护。无论是哪种形式,都应在我们的金融市场中拥有一席之地。

任何关于加密资产的市场结构监管框架,都必须为不依赖中心化中介的链上软件开发者提供明确路径。去中心化金融软件系统 - 例如自动化做市商 - 能实现自动化、非中介的金融市场活动。美国联邦证券法一贯假设市场中存在需监管的中介机构,但这并不意味着我们应强行引入中介,只为迎合旧有监管逻辑。若市场本身能够无中介运作,我们应予以尊重。

我们将为这两种模式 - 中心